新一轮退耕还林启动 我国全面深化改革又一重大突破

 

2014年，是我国全面深化改革的元年。不久前，国务院批准实施《新一轮退耕还林还草总体方案》，标志着我国退耕还林工作再启征程，成为我国全面深化改革的又一重大突破。

启动新一轮退耕还林工作，是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度，着眼经济社会可持续发展全局作出的重大决策，是建设生态文明和美丽中国的战略举措，是解决我国水土流失和风沙危害问题的必然选择，是促进农民脱贫致富和全面建成小康社会的客观要求，对全面推动生态林业民生林业发展、增加我国森林资源、应对全球气候变化具有重大意义。

为贯彻落实《方案》提出的2014年-2020年的要求，日前，国家林业局召开了全国退耕还林实施工作电视电话会议，国家林业局局长赵树丛从战略、全局的高度，强调了退耕还林工作的重要性，部署了当前需要抓好的关键性工作，明确指出了新一轮退耕还林工作的行动纲领和重要遵循，要求各级林业部门深入学习领会习近平总书记系列重要讲话精神和李克强总理重要批示、指示要求，深刻认识继续做好退耕还林工作的重大意义，全面贯彻落实党中央、国务院的决策部署，切实把这项关系国计民生的大事办好办实，充分发挥林业在改善生态改善民生中的重要作用。

新一轮退耕还林实施的背景是什么？《新一轮退耕还林还草总体方案》政策要点都有哪些？贯彻落实好这项工作我们应该注意哪些方面？针对读者关注的这些问题，国家林业局退耕还林还（草）工程管理中心和本报今天特别组织推出“热点直击·新一轮退耕还林政策要点解读”专题，以正确理解政策，把握工作重点，推动新一轮退耕还林工作尽早转化出治理效能，为建功生态林业民生林业，推动生态文明、建设美丽中国作出新的贡献。

 

启动新一轮退耕还林是全民心愿

我国退耕还林工程用15年时间完成了退耕地造林1.39亿亩、荒山荒地造林和封山育林3.08亿亩，这一伟大壮举推进了全国1.24亿农村人口解决温饱问题，以及在维护国土生态安全、推动农业产业结构调整、增加农民收入、拉动国内需求、应对全球气候变化等诸多方面发挥了重大作用。因此，在第一轮退耕还林政策即将陆续“到期”的关键时期，党和国家领导人希望扩大退耕还林工程的战果，继续为国家生态安全和民生福祉作出新的贡献；在国家发展改革委、财政部、国家林业局、农业部、国土资源部等有关部门的共同努力下，在社会各界的迫切呼唤下，新一轮退耕还林还草的大幕开启，将为国人造福，让江山更加秀美。

党和国家领导人情系退耕还林

退耕还林重启：我国全面深化改革的又一重大突破

党中央、国务院高度重视退耕还林工作。2010年至2014年，连续5年强调退耕还林的重要性，并于2010年、2012年、2013年和2014年分别在中央1号文件中对退耕还林工作作出部署：

2010年，中央1号文件《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见 》要求，“巩固退耕还林成果，在重点生态脆弱区和重要生态区位，结合扶贫开发和库区移民，适当增加安排退耕还林”；

2012年，中央1号文件《中共中央 国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》要求，“巩固退耕还林成果，在江河源头、湖库周围等国家重点生态功能区适当扩大退耕还林规模”；

2013年，中央1号文件《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》要求，“巩固退耕还林成果，统筹安排新的退耕还林任务”；

2014年，中央1号文件《中共中央 国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》要求，“从2014年开始，继续在陡坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地实施退耕还林还草”。

党中央、国务院对退耕还林工作的重视还体现在党和国家领导人的关怀中。

习近平总书记在中央财经领导小组第5次会议上强调，要扩大退耕还林、退牧还草，有序实现耕地、河湖休养生息，让河流恢复生命、流域重现生机。

的确，退耕还林工程是我国生态保护的重要措施之一，是能够让江河安澜的关键支撑。工程实施15年来，完成工程建设任务2940万公顷，相当于再造了一个东北内蒙古国有林区，工程区森林覆盖率平均提高3个多百分点，使全国有林地面积、森林总蓄积量增长分别超过15.4%和10%。

习近平总书记指出，“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”。因此，实施新一轮退耕还林列入了我国深化改革的措施之一，成为当前实现绿色增长、科学发展的主要手段，将进一步增强我国的生态承载能力，提升综合国力。

李克强总理在2012年底视察湖北、2013年视察甘肃、2014年视察陕西时，都强调要下决心实施退耕还林，使生态得保护，农民得实惠。

的确，退耕还林工程是提升民生福祉的重要措施之一，是农民获得致富“红利”的主要途径。工程实施15年来，惠及农民1.24亿人，从2000年到2012年，工程区农民的人均纯收入由1945元增加到了5693元，是我国实现“倍增”目标的重要途径。

李克强总理曾强调，要“把强化生态环保作为调整经济结构、保障改善民生的重要抓手”。因此，实施新一轮退耕还林正是促进民生改善和发展方式转变的重要手段，可进一步保持经济平稳较快增长，实现经济社会全面协调可持续发展。

与此同时，党的十八届三中全会对全面深化改革作出总体部署时，也突出强调，将稳定和扩大退耕还林范围作为全面深化改革的336项重点任务之一大力推进。

相关部门积极酝酿新一轮退耕还林方案

落实党中央、国务院的指示，国家发展改革委、财政部、国家林业局等相关部门都尽心尽力。尤其是作为退耕还林工程具体实施管理部门的国家林业局，赵树丛局长、张永利副局长多次表达了要倾力推动工程继续实施的愿望，以造福祖国、造福人民。

赵树丛于2013年专门致信汪洋副总理，分别从退耕还林工程取得的巨大综合效益、实施新一轮退耕还林的必要性和重要性着力，提出了实施新一轮退耕还林的总体思路、政策建议及巩固退耕还林成果的措施建议，并呈上了由国家林业局研究形成的《关于实施新一轮退耕还林和巩固退耕还林成果的政策建议》。

赵树丛在给汪洋副总理的信中写道，实施新一轮退耕还林，是落实党的十八大精神，大力推进生态文明和美丽中国建设的战略举措；是进一步落实支农惠农政策、推动扶贫开发和全面建成小康社会的必然要求；是增加森林碳汇、应对全球气候变化的重要选择。

张永利也多次指出，“启动新一轮退耕还林处在关键时期”。他在2014年参观退耕还林技术模式回头看成果展时强调，成功技术模式的推广和运用，是实施好新一轮退耕还林的关键举措和要害所在，要通过深入开展技术模式回头看活动，认真总结退耕还林工程建设创造的丰富经验，全面反映工程建设取得的巨大成效，加大宣传力度，做好措施储备，为继续巩固退耕还林成果、启动新一轮退耕还林营造良好的氛围，为提高退耕还林工程实施的科学化精细化水平提供重要保证。

近年来，国家相关部委也始终在为启动新一轮退耕还林工程奔走。2013年是最为忙碌的一年。

4月至9月，国家发展改革委、财政部会同国家林业局、农业部、国土资源部，赴湖北、贵州、云南、陕西、甘肃等地进行调研，提出了新一轮退耕还林还草的初步思路和方案。

11月，有关部门组成联合调研组，赴西南、西北地区针对新一轮退耕还林还草补助政策进行了专门调研，实地了解地方自主开展退耕还林还草情况，重点听取基层干部群众的意见；国家发展改革委召开了新一轮重点生态地区退耕还林政策协调会议，讨论了退耕还林总规模和补助标准，明确提出要进一步细化方案，尽快报国务院审批。

12月，相关部门召开座谈会听取了湖北、四川、贵州、云南、陕西、甘肃6省政府的意见。在调研和协调的基础上，国家发展改革委、财政部会同国家林业局、农业部、国土资源部研究起草了《方案》。

社会各界为新一轮退耕还林建言献策

近年来，民革中央和民盟中央通过深入调研，了解到退耕还林工程在国内和国际的影响力后，相继向党中央、国务院提出启动新一轮退耕还林工程的建议；每年全国“两会”期间，深受全国人民重托的人大代表和政协委员们提出的有关退耕还林工程的建议、提案就多达几十件；尤其是2013年7月29日，中国工程院10位院士联名向中央提出进一步推进退耕还林工程的建议，希望国家能巩固并扩大退耕还林成果，加快我国生态建设步伐，促进农村产业结构调整和城镇化建设，为建设生态文明和美丽中国发力，掀起了全民期盼启动新一轮退耕还林工程的高潮。

2013年5月9日-11日，国家林业局退耕办会同中国工程院农学部在陕西省延安市开展了“中国工程院延安行延安退耕还林工程咨询活动”，中国工程院院士沈国舫、尹伟伦、山仑、李佩成、戴景瑞、荣廷昭、李坚、喻树迅深入考察了当地退耕还林工程的实施情况后，充分肯定了退耕还林工程对促进农民增收、农业增效、农村发展及社会形态转变的突出作用，称之为我国农村继土地承包到户后的又一场重大变革。

院士们在分析、梳理了当前退耕还林工程的优点和不足之后，分别从林业与农业比值构建、水资源可持续供应、水土涵养与保持、生态林和经济林布局以及林业相关产业发展规划等方面进行了阐述，向中央提出了宝贵建议，希望科学规划，尽早有计划地继续实施退耕还林工程；以民为本，及时提高退耕还林补助标准；分类管理，建立退耕还林长效补偿机制。

同时，业界和学界均认为，退耕还林工程不仅开创了我国农村大规模生态建设的先例，抓住了我国生态环境恶化的主导因子，也为美丽中国增绿添彩，为中国在国际气候谈判中赢得了话语权。因此，启动新一轮退耕还林工程还具有重要的外交作用。

2009年9月22日，中国政府在联合国气候变化峰会上向世界庄严承诺，争取到2020年中国森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。人类应对气候变暖的基本手段无外乎减排和增“汇”，而增“汇”的主要方式就是通过森林等植物的生物学特性，实现固碳。据专家测算，我国退耕地林木成林后，林分蓄积量将达13亿立方米，能固定二氧化碳近10亿吨，可以为应对全球气候变暖作出卓越贡献，彰显着我国负责任的大国风范。

事实上，国际社会看到我国退耕还林工程取得的重大成就，也给出了符合逻辑的判断。美国《国家科学院学报》在调查报告中称，“中国的退耕还林工程如果能继续推进，将成为世界其他国家可借鉴的典范”；日本《经济学人》刊载文章称，“退耕还林是中国社会能否持续发展的关键”。

工程区省级政府为新一轮退耕还林“上书”国务院

为表达继续实施退耕还林的强烈意愿，2010年以来，先后有河北、内蒙古、吉林、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、新疆14个省（区、市）和新疆建设兵团就继续推进退耕地造林纷纷“上书”国务院。

上述省（区、市）连年发出呼吁，渴望政策延续，一方面有利于缓解大量陡坡耕地、严重沙化耕地存在的生态危机，另一方面可以延续保护退耕农民巩固退耕还林成果的积极性，尤其是在推进开发式扶贫、增强造血功能的过程中，退耕还林更有着不可替代的作用。

据国家统计局《2012年退耕还林（草）农户调查报告》显示，退耕户生活质量与退耕地效益均呈现出良好的态势。

退耕户的生活提升主要体现在：2012年，退耕户人均纯收入5963元，与2007年相比，人均纯收入增加2990元，年均增长14.9%，剔除价格因素影响，实际增长10.9%，与全国农村平均水平相比，年均增长速度高1个百分点，同时，退耕户生活条件明显改善，人均居住面积有所增加、以柴草为生活燃料的退耕户比重下降、拥有耐用消费品稳定增长。

退耕地效益主要体现在：全国退耕还林（草）工程的保存率达98.4%；退耕地林产品收益增长较快，2012年人均退耕地林产品总产值为382元、收益54元，比2007年分别增加343元、48元，年均增长率分别为56.8%、52.8%，其中，人均退耕地干鲜果产品价值74元，年均增长41.4%。

“上书”国务院的各省（区、市）的意愿可概括总结为：

退耕还林是保障国土生态安全的重要措施。10多年的退耕还林实践证明，将陡坡耕地和严重沙化耕地退耕还林，不仅能进一步遏制水土流失和风沙危害，更将完善我国国土的生态功能，为实现中华民族的永续发展提供坚实保障。

退耕还林是推进区域经济社会协调发展的关键因素。10多年的退耕还林实践证明，退耕还林工程区通过加强基本口粮田建设、农村能源建设和生态移民，扩大了林业经济产业，带动了农民增收致富，推动了区域经济社会的协调发展。

而我国面临的生态困境是：全国水土流失面积达295万平方公里，占国土面积的30.7%，年均土壤侵蚀总量达50亿吨。其中占全国水土流失总面积6.7%的坡耕地，产生的水土流失量占全国水土流失总量的28%，在部分坡耕地比较集中的地区，其水土流失量甚至超过该地区水土流失总量的50%。尤其是第四次全国荒漠化监测结果显示，我国沙化土地面积达171.1万平方公里，占国土面积的18.03%；岩溶面积近45万平方公里，其中石漠化面积近13万平方公里。

同时，国家富强、民族振兴、人民幸福的中国梦最终要统一于民众的历史语境中，我国当前仍有数以千万亩计的25度以上的坡耕地和严重沙化耕地影响着老百姓的致富步伐，这些地区又恰恰是我国实现“倍增”目标的难点所在。尤其是从建设小康社会来看，到2012年底，我国农村扶贫对象仍有近1亿人，贫困地区农民人均纯收入仅为全国平均水平的58%。而山地资源、沙地资源、物种资源，特别是木本粮油、特色经济林资源正是这些地区的优势资源，实施新一轮退耕还林，对于改善老、少、边、贫地区的生态和民生有着重要的现实意义和战略意义。

因此，退耕还林工程作为捍卫国土生态安全、强农惠农的“德政工程”、“民心工程”，要达到更为持久的经济和社会效果，还需要新的政策强基固本。

     

新一轮退耕还林给力生态文明建设

实践证明，实施退耕还林是党中央、国务院作出的一项具有远见卓识的英明决策，是我国推动生态文明建设和林业转型发展的标志性工程，是促进人与自然和谐、实现可持续发展的成功典范，受到了基层干部群众的衷心拥护，得到了国际国内专家学者的广泛赞誉。

《方案》指出，实施新一轮退耕还林还草，是贯彻落实科学发展观、推进生态文明建设的战略举措，是贫困地区农民脱贫致富、加快全面小康社会建设的有效途径。

强调“自下而上、上下结合”的实施方式

《方案》强调，要严格按照“自下而上、上下结合”的方式实施新一轮退耕还林还草。那么“自上而下”和“自下而上”有什么区别呢？

有专家认为，在改革中，“自上而下”较少关注我国的特殊实践能给我们带来什么样的理论思考，其理论基础是强调事物的共性而忽略甚至抹杀事物的个性。“自下而上”，则是根植于中国的具体国情，代表的是民众的心声，解决的也是真实的社会问题。

由此可见，“自下而上、上下结合” 便是一个平衡，是一个中庸，这一平衡和中庸的核心就是超越以往的管理意志。

新一轮退耕还林借鉴以往的经验，明确最重要的是充分调动地方政府和农民群众积极性，使退耕还林成为广大群众保护生态环境、改善生产生活条件的自觉行动。

新一轮退耕还林改原来“政府主导、农民自愿”为“农民自愿、政府引导”，其“自下而上、上下结合”的方式表现在，《方案》明确，在农民自愿申报退耕还林还草任务基础上，中央核定各省总规模，并划拨补助资金到省，省级政府对退耕还林还草负总责，自主确定兑现给农户的补助标准；县级政府有关部门登记并确认农户申请，汇总形成县级2014年-2020年退耕还林还草总规模。在此基础上，省级林业、农业主管部门会同国土资源部门编制明确到县的省级实施方案，经省级发展改革部门和财政部门综合平衡后，报省级政府批准，并报送国家发展改革委、财政部、国家林业局、农业部、国土资源部。省级实施方案要做好与防沙治沙、环境保护等有关规划的衔接，并做好科学论证。

同时，《方案》要求，国家林业局、农业部根据全国新一轮退耕还林还草实施方案、完成情况，提出年度任务建议，国家发展改革委、财政部会同有关部门综合平衡后下达年度任务。

不能搞全国退耕“一刀切”。《方案》要求坚持农民自愿，政府引导。充分尊重农民意愿，退不退耕，还林还是还草，种什么品种，由农民自己决定。各级政府要加强政策、规划引导，依靠科技进步，提供技术服务，切忌搞“一刀切”、强推强退。

不限定经济林和生态比例。《方案》要求坚持尊重规律，因地制宜。根据不同地理、气候和立地条件，宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，有条件的可实行林草结合，不再限定还生态林与经济林的比例，重在增加植被盖度。

不能盲求退耕规模和速度。《方案》要求坚持严格范围，稳步推进。退耕还林还草依据第二次全国土地调查和年度变更调查成果，严格限定在25度以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15度-25度坡耕地。兼顾需要和可能，合理安排退耕还林还草的规模和进度。

完善严格监管长效机制。《方案》要求坚持加强监管，确保质量。建立健全退耕还林还草检查监督机制，对工程实施的全过程实行有效监管。加强建档建制等基础工作，提高规范化管理水平。

提出现阶段退耕还林还草总规模

《方案》提出，到2020年，将全国具备条件的坡耕地和严重沙化耕地约4240万亩退耕还林还草。其中包括：25度以上坡耕地2173万亩，严重沙化耕地1700万亩，丹江口库区和三峡库区15度-25度坡耕地370万亩。

这是经过详细调研得出的结果。

从生态建设来看，我国陡坡地耕种造成林草植被人为破坏，导致山体土壤岩石裸露风化，山洪地质灾害多发和水土流失。据有关部门监测，占全国水土流失总面积6.7％的陡坡地的水土流失占总量的28％，坡耕地集中地区甚至达50%以上，三峡库区占73％。沙化地耕种加剧了沙尘天气、良田受侵等风沙危害。

从农业耕种来看，坡耕地和沙化地耕种困难，产量低而不稳。而经过测算可知，新一轮退耕还林还草将影响粮食产量约62.5亿公斤，仅为2013年全国粮食总产量的1.04％。且第一轮退耕还林的实践表明，由于生态环境和生产条件的改善，退耕地区粮食单产水平的提高足以抵补退耕地产量的减少。加之城镇化步伐的加快，农民对耕种陡坡地和沙化地的依赖程度逐渐降低。

同时，据第二次全国土地调查和年度变更调查成果，全国有25度以上坡耕地8244万亩，除已梯化的和已划入基本农田的外，还剩余2173万亩；据国家林业局统计，全国严重沙化耕地1700万亩；据初步统计，丹江口库区、三峡库区未划入基本农田的15度-25度坡耕地370万亩，均具备退耕条件。

此外，《方案》还明确，对已划入基本农田的25度以上坡耕地，要本着实事求是的原则，在确保省域内规划基本农田保护面积不减少的前提下，依法定程序调整为非基本农田后，方可纳入退耕还林还草范围。严重沙化耕地、重要水源地的15度-25度坡耕地，需有关部门研究划定范围，再考虑实施退耕还林还草。

确定2014年退耕还林还草500万亩

《方案》明确，2014年安排退耕还林还草任务500万亩。

综合考虑粮食安全、种苗供应等情况，2014年的任务将优先安排符合退耕条件、群众退耕积极性高、前期工作准备充分的地方。严重沙化耕地和重要水源地15度-25度坡耕地暂不安排，由国土资源部、农业部、国家林业局等部门尽快明确标准并落实到第二次全国土地调查和年度变更调查成果现状图上后，从2015年起开始安排。

明确还林还草补助标准

《方案》明确，退耕还林每亩补助1500元，退耕还草每亩补助800元。

根据方案要求，中央根据退耕还林还草面积将补助资金拨付给省级政府。退耕还林每亩补助1500元，其中，财政部通过专项资金安排现金补助1200元，国家发展改革委通过中央预算内投资安排种苗造林费300元；退耕还草每亩补助800元，其中，财政部通过专项资金安排现金补助680元、国家发展改革委通过中央预算内投资安排种苗种草费120元。

同时，《方案》明确，中央安排的退耕还林补助资金分3次下达给省级政府，每亩第一年800元（其中，种苗造林费300元）、第三年300元、第五年400元；退耕还草补助资金分两次下达，每亩第一年500元（其中，种苗种草费120元）、第三年300元。

此外，《方案》明确，各省（区、市）政府在不低于中央补助标准的基础上，自主确定兑现给退耕农民具体补助标准和分次数额；地方提高标准超出中央补助规模部分，由地方财政自行负担。并要求，地方各级人民政府有关政策宣传、作业设计、技术指导、检查验收、政策兑现、确权发证、档案管理等工作所需经费，主要由省级财政承担，中央财政给予适当补助。

强调建立公示制度和考核机制

《方案》明确，省级政府在编制实施方案、确定年度任务时，要以县为单位相对集中，保证退耕一片，见效一片；要将退耕范围落实到土地利用现状图上，做到实地与图上一致；县级政府或由其委托的乡级政府要与退耕农户签订合同，明确责权利；并建立健全村级退耕还林还草公示制度，确保不留后账。

同时，《方案》要求，国家林业局、农业部会同国土资源部制订监测考核办法，对各省退耕还林还草合格率、保存率进行验收和监测。其中，国家林业局负责还林第二年成活率验收；国家林业局、农业部会同国土资源部负责还草第二年验收。将考核结果作为调整各省年度退耕还林还草任务、兑现补助资金、耕地保护责任目标考核的重要依据。并要求财政、审计等部门要加强监督检查，确保财政资金足额用于退耕还林还草。

明确退耕还林配套保障措施

《方案》明确了新一轮退耕还林的配套保障措施。

退耕后营造的林木，凡符合国家和地方公益林区划界定标准的，分别纳入中央和地方财政森林生态效益补偿。未划入公益林的，经批准可依法采伐。牧区退耕还草明确草地权属的，纳入草原生态保护补助奖励机制。

在不破坏植被、造成新的水土流失前提下，允许退耕还林农民间种豆类等矮秆作物，发展林下经济，以耕促抚、以耕促管。鼓励个人兴办家庭林场，实行多种经营。

在专款专用的前提下，统筹安排中央财政专项扶贫资金、易地扶贫搬迁投资、现代农业生产发展资金、农业综合开发资金等，用于退耕后调整农业产业结构、发展特色产业、增加退耕户收入，巩固退耕还林还草成果。

同时，《方案》要求，退耕还林还草后，由县级以上政府依法确权变更登记。

     

退耕还林任重道远

为更好地促进《方案》落实，国家林业局专门召开了全国退耕还林实施工作电视电话会议，国家林业局局长赵树丛明确提出了2014年至2020年退耕还林还草工作的重点，要求各级林业部门紧紧围绕《方案》部署，认真履行职责，尤其是在新一轮退耕还林工程的开局之年，要开好头、起好步。

强调坚持生态优先

党的十八大以来，习近平总书记对生态文明建设作出一系列十分深刻、十分精辟的重要论述，对于建设生态文明、建设美丽中国、实现中华民族永续发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。

赵树丛要求各级林业部门，在启动新一轮退耕还林的关键时期，要深入学习领会习近平总书记系列重要讲话精神，深刻认识继续做好退耕还林工作对于推动生态林业民生林业发展、增加我国森林资源、应对全球气候变化的重大意义，牢记职责与使命，切实把退耕还林这项关系国计民生的大事办好办实，为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献。

此前，赵树丛撰文强调，各级林业部门要牢固树立生态决定人类文明兴衰的观念、树立生态就是生产力的观念、树立生态就是民生福祉的观念、树立山水林田湖统筹治理的观念、树立林业事关经济社会可持续发展的观念、树立创新林业治理体系的观念、树立充分调动各方面造林育林护林积极性的观念、树立增强森林生态功能的观念、树立科学造林绿化的观念。

赵树丛强调，退耕还林的根本目的是治理水土流失、改善自然生态，为农民生产生活和经济社会发展创造良好的生态条件，这也是推动工程建设的出发点和落脚点。

各地必须紧紧围绕扩大森林面积、增强生态功能这一根本目标，科学推进退耕还林工程建设。在退耕地选择上，要研究制定退耕还林实施方案，按照突出重点、先急后缓的原则，优先安排生态区位重要、生态状况脆弱、集中连片特殊困难地区退耕还林，增强退耕还林的针对性和有效性。不能把退耕还林简单地看成扶贫措施，平均分配工程建设任务，导致该退的退不下来，不该退的却退了。

各地必须紧紧围绕民生林业的深刻内涵，反映人民群众的新需求和新期待。在树种和模式选择上，要大力发展生态效益与经济效益兼优的特色林果业，让农民获得实实在在的经济利益，充分调动农民退耕还林积极性，实现改善生态与改善民生互利共赢。林粮间作要在不破坏植被、不造成新的水土流失的前提下进行，不能间种高秆作物，也不能高强度、长时间间作，只能适当间种豆类等矮秆作物，实现以耕促抚、以耕促管的目的。

强调尊重科学规律

发展是硬道理，无论过去还是现在都是硬道理，未来发展也仍将是硬道理。只是不同时期和阶段，发展的内涵、重点和方式应有所不同。新一轮退耕还林工程应不仅仅是生态和经济的增长，更应该摒弃形式主义。

因此，新一轮工程就要求各地要从实际出发，按照自然规律和经济规律稳步推进，尤其要防止长官意志和形式主义。

在规划中，各地要根据当地气候水文条件和土地类型进行科学规划，做到因地制宜，宜林则林、宜草则草，宜乔则乔、宜灌则灌，乔灌草合理配置，大力营造混交林，增强生态系统稳定性。在干旱、半干旱地区，要重点发展耐旱灌木，着力恢复原生植被。在雨量充沛、自然条件好的地区，可以发展经济林、竹林、速生丰产林，增加农民收入。

在实施中，各地发展经济林要统筹考虑当地立地条件、市场需求情况、农民经营水平等因素，切忌不顾实际地一哄而上。凡是坡度过大、土地瘠薄、生态脆弱和生态区位重要的地方都不宜发展经济林，否则可能会引发新的生态问题，背离退耕还林的根本目标。

在管理中，各级林业部门要修订完善相关管理办法和技术标准，强化工程实施过程的监管和实施结果的验收，总结推广先进实用技术和成熟治理模式，指导农民科学栽植适宜树种，提高退耕还林的质量和效益。要综合考虑便于种植和后期管护等因素，鼓励在有条件的地区集中连片退耕还林，大面积增加林草植被，加快改善区域生态环境。

强调强化政策落实

政策落实的难点在利益的放弃与平衡。李克强总理在十二届全国人大一次会议闭幕式上，接受中央电视台记者采访时表示，改革中触动利益比触及灵魂还难，但别无选择。

退耕还林工程涉及稳增长、促改革、调结构、惠民生，难免触及一部分部门和单位的“利益”。这些利益相关体往往不会说“不”，而是以“条件不成熟”、“情况很特殊” 等借口想方设法“打太极”，让政策在各环节逐渐落空。

国家林业局强调新一轮工程要强化政策落实，就是要以强势的外部压力打破万事开头难的规律，实现破局效应，在政策的落实环节中，打破各级官员“中梗阻”问题。

因此，各地要准确把握新一轮退耕还林的总体要求和政策措施，做好宣传发动、政策培训等工作，让基层干部群众熟悉政策内容、明确工作要求，确保在实施过程中不跑偏、不走样。

在退耕还林任务分配和资金安排上要严格按照《方案》的规定实施，公示造林、补助等情况，接受社会和群众监督。尤其是退耕还林补助款必须按时足额发放到退耕农户手中，决不能克扣或挪作他用，这是任何单位和个人都不能碰触的“高压线”。凡是政策落实和资金使用中出现重大问题的，一经查实，都要依法追究相关责任人的责任。

强调加强后期管护

俗话说，“三分造林七分管，管好林就是多造林”。植树造林，将简单的“种”与复杂的“管”有机结合是长效之举，其中关键在管。

新一轮退耕还林实施后，要由县级以上政府依法确权变更登记，及时颁发林权证。要通过签订合同等形式，将造林成活率、保存率等检查验收结果与政策补助直接挂钩，通过有效的激励手段落实管护主体和管护责任。

这就要求，加强护林员队伍建设，对退耕面积较大的村要配备专职护林员，确保各项管护措施落到实处。要将退耕还林地纳入森林抚育补贴范围，并根据退耕还林现状和森林经营目标，科学制订森林经营方案，切实加强森林抚育经营，全面提高森林质量。

同时，要着力抓好上一轮退耕还林成果巩固，对还没有发放林权证的退耕还林地，各地要尽快发证，并杜绝一地多证；对符合公益林界定标准的退耕还林地，要分别纳入中央和地方森林生态效益补偿范围；对未划入公益林的，允许农民合理经营和依法流转或采伐，采伐后的退耕还林地，要及时更新，保证林地性质不变；对急需抚育间伐的森林，要纳入森林抚育补贴范围，并严肃查处乱征乱占退耕还林地、擅自复耕等行为，切实巩固退耕还林成果。

强调全面落实责任

如果说责任条文是死的，那么人是活的，事业心、责任感是有生命的。事业心和责任感是做好一切工作的核心要素，也是实现新一轮退耕还林工程造福生态、造福民生的关键所在。

退耕还林是一项系统工程，社会性、政策性、专业性都很强，离不开各方面的积极参与、通力合作，各地要按照《退耕还林条例》的要求，全面落实各种责任。

——落实各级政府责任。国家对退耕还林工程实行省级政府负总责和各级政府负责制，实行“目标、任务、资金、责任”四到省。国家林业局每年将与各工程省区人民政府签订退耕还林责任书，并对责任书执行情况进行通报。各地要层层分解落实地方各级政府特别是县级人民政府的责任，确保把国家的政策措施和各项要求逐级落实到位。

——落实林业部门责任。要切实承担起作业设计、种苗生产供应、组织施工、检查验收、政策兑现、确权发证、档案管理、抚育管护等职责和任务，严把设计关、种苗关、质量关和验收关，确保工程建设健康顺利推进。计财、资源、造林、科技等司局要密切配合，形成工作合力。

——落实有关部门责任。退耕还林涉及发展改革、财政、国土、林业、农业等多个部门，要健全工作机制，各司其职，共同推进，而不能各自为政、孤军奋战。

——落实退耕农户责任。要通过检查验收、兑现政策和确权发证等工作，落实好退耕农户的责任和权益，使之成为退耕还林的直接责任主体和受益主体。各有关部门要加强监督检查和责任追究，及时发现并认真整改有关问题。

——落实领导干部责任。对违反纪律或履职不到位的，要依法追究有关领导和当事人的责任；对弄虚作假、挤占挪用、贪污腐败等严重侵害人民群众利益的问题，要严厉查处。

只有增强服务大局意识，才能落实好各项政策。当前，国家林业局正在紧锣密鼓地开展新一轮退耕还林工程的各项基础工作，包括研究制订统一的新一轮退耕还林合同范本、退耕还林工程责任书、退耕还林检查验收方案和办法等政策文件及举办新一轮退耕还林政策和管理培训班等。未来一段时间，国家林业局将认真勾绘退耕还林长远蓝图，在汇总各地退耕还林实施方案的基础上，编制全国新一轮退耕还林实施方案。

好风凭借力，扬帆正当时。把美好的蓝图变成美好的现实，需要各方面的通力协作和不懈努力。我们相信，有党中央、国务院的坚强领导，有各部门、各省（区、市）政府的大力支持，有工程区的积极行动，新一轮退耕还林工程一定能够为生态文明、美丽中国建设作出新年的更大贡献！

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